Marek Dobrowolski – Konstytucja RP ponad traktatami UE

Nasz rodak Marek Dobrowolski opublikował dziś w dzienniku Rzeczpospolita tekst pt.: Mamy obowiązek kontrolować zakres kompetencji UE. Tekst dotyczy fundamentalnej kwestii relacji między państwem polskim i unią europejskich państw. Autor jest specjalistą prawa konstytucyjnego.

W roku 1994 był współzałożycielem Stowarzyszenia dla Garwolina, które uczestniczyło we władzach miejskich w latach 1994-2018. Był autorem nazwy SdG.

AD

Potwierdzenie ustrojowego znaczenia Konstytucji RP nie jest nowością. Trybunał Konstytucyjny w ostatnim wyroku rozwinął jedynie ustalenia dokonane we wcześniejszych orzeczeniach.

Wydany przez Trybunał Konstytucyjny 7 października 2021 r. wyrok (K 3/21) wzbudził wiele emocji, kontrowersji i komentarzy. Kluczową kwestią jest pytanie, czy mógł kontrolować traktat integracyjny w brzmieniu ustalanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Zanim poznamy szczegółowe motywy TK (uzasadnienie nie zostało jeszcze opublikowane), warto przypomnieć podstawowe ustalenia wcześniejszych integracyjnych wypowiedzi TK, tj. w wyroku dotyczącym traktatu akcesyjnego (z 11 maja 2005 r., K 18/04) oraz traktatu lizbońskiego (z 24 listopada 2010 r., K 32/09). Wspomniane rozstrzygnięcia TK stanowią fundament zarówno dla relacji między Konstytucją RP a prawem UE, jak i ustalania treści normatywnej konstytucji odnoszącej się do integracji europejskiej.

Działania organów Unii Europejskiej poza zakresem kompetencji są niekonstytucyjne. Unia nie ma prawa nakazywać polskim sądom stawiania traktatów przed krajowymi przepisami – orzekł Trybunał.

TK w obu wyrokach nie miał wątpliwości, że umowy integracyjne, o których mowa w art. 90 Konstytucji RP, podlegają kontroli konstytucyjności (K 18/04, pkt 1.2.). Są one „jedną z kategorii umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji” (K 18/04, pkt 1.2; 3.2). Z perspektywy niniejszych rozważań istotne znaczenia mają także inne ustalenia TK.

Po pierwsze, TK wskazał, że konstytucja ustanawia zakaz przekazania „ogółu kompetencji danego organu”, „całości spraw w danej dziedzinie”, jak i „kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej”. Przy czym dla jego dochowania nie wystarczy zachowanie uprawnień danego organu „w kilku sprawach, choćby dla pozoru”, a „działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej”, pozostaje „w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji” (K 18/04, pkt 4.1; K 32/09, pkt 2.1, 2.5).

Po drugie, w myśl konstytucji możliwe jest przekazanie kompetencji w niektórych sprawach, co „wyklucza przekazanie kompetencji do kreowania kompetencji” (K 32/09, pkt 2.6).

Po trzecie, zarówno „modyfikacje zakresu kompetencji przekazanych, jak i jego rozszerzenie” są możliwe „tylko w drodze zawarcia umowy międzynarodowej”, jednak umowy te nie mogą mieć ani charakteru blankietowego, ani upoważniać organów UE „do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją” (K 18/04, pkt. 4.5; K 32/09, pkt. 2.2, 2.5, 2.6)

Po czwarte, wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić „do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych” (K 32/09, pkt 2.2).

Zagwarantowane w Konstytucji RP pierwszeństwo stosowania umów integracyjnych przed postanowieniami ustaw „nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji”. Konstytucja – ze względu na nadrzędną moc prawną – „korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania” (K 18/04, pkt 4.2; K 32/09, pkt 2.5, 2.6).

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku wydali oświadczenie w sprawie wyroku TK z 7 października. Twierdzą, że sam wyrok, jego ustne uzasadnienie, a także komentarze przedstawicieli władzy politycznej na jego temat zawierają „wiele fałszywych twierdzeń”./…/

Z przywołanych tez wynika, że TK – zarówno w momencie akcesji Polski do UE, jak i ratyfikacji traktatu lizbońskiego – dostrzegał potrzebę kontroli zakresu przekazanych UE kompetencji oraz stał na stanowisku pierwszeństwa obowiązywania i stosowania Konstytucji RP (co niedwuznacznie nawiązuje do sposobu odczytywania zasady nadrzędności konstytucji w kontekście zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE). Potwierdzenie ustrojowego znaczenia Konstytucji RP w wyroku K 3/21 nie jest więc nowością. TK właściwie rozwinął w nim tylko ustalenia dokonywane we wcześniejszych orzeczeniach. Podobnie przeprowadzenie kontroli sposobu korzystania przez Unię z otrzymanych od państwa polskiego kompetencji jest mocno osadzone w dotychczasowym orzecznictwie TK i opiera się na niekwestionowanej tezie, że państwa członkowskie są „panami traktatów” (a tym samym i UE). Nie może więc dziwić, że rozpoczęcie egzekwowania przez mocodawców UE (szczególnie tzw. nowe państwa członkowskie) ich podstawowych praw budzi opór i niezadowolenie, szczególnie gdy dotychczas próby takie nie były podejmowane.

/…/

Ze względu na zakres wyroku TK z 7 października 2021 r. istotne znaczenie ma jednak zagadnienie relacji zachodzącej między postanowieniami konstytucji a orzeczeniami TSUE. W tym względzie wcześniejsze ustalenia TK nie są jednoznaczne. Z jednej strony TK podkreśla, że wykładnia prawa unijnego (wtedy wspólnotowego) dokonywana przez ten organ „winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie”, a państwa te zachowują prawo do oceny, czy organy unijne „działają w ramach kompetencji przekazanych”. Państwa członkowskie mogą wprawdzie „zgodnie akceptować – w sposób wyraźny lub dorozumiany – wykładnię wykraczającą poza ścisłe ramy wyznaczone postanowieniami traktatów”, ale „w takich sytuacjach do tychże państw i ich organów należy zajęcie własnego stanowiska” (K 18/04, pkt 10.2; 10.3).

Z drugiej strony TK wskazał, że „nie może odnieść się orzeczniczo do wypowiedzi ETS” (obecnie TSUE), gdyż „ocena orzecznicza jakiegokolwiek organu jurysdykcyjnego Wspólnot Europejskich pozostaje jednoznacznie poza kognicją TK” (K 18/04, pkt 9.1 i 9.3). Trzeba pamiętać jednak, że stwierdzenie to padło w kontekście oceny traktatu akcesyjnego, na mocy którego Polska przyjmowała obowiązek wdrożenia całego dorobku prawnego UE, którego najistotniejszą częścią było orzecznictwo ETS. Takie stanowisko zrodziło też zastrzeżenia w doktrynie prawa, gdyż jak wskazywano, nie daje się ono pogodzić z rolą i kompetencjami ETS (odpowiednio TSUE), który dokonuje ostatecznej i wiążącej wykładni traktatów (art. 19 TUE). Traktaty obowiązują więc w kształcie nadanym przez TSUE. Ocena konstytucyjności traktatów musi dokonywać się w oparciu o ich treść normatywną ustaloną przez TSUE. I tak właśnie uczynił Trybunał Konstytucyjny. Jest to nie tylko dopuszczalne, ale wręcz niezbędne. Sądy państw członkowskich nie mogą bowiem samodzielnie dokonywać wykładni prawa unijnego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 7 października potwierdził obowiązującą w Polsce i w Unii Europejskiej hierarchię źródeł prawa. Na pierwszym miejscu w tej hierarchii zawsze stoją krajowe konstytucje państw członkowskich UE – stwierdza w sobotnim komunikacie Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Skoro jednak zdaniem TK konstytucja wymaga prowadzenia kontroli zakresu przekazanych UE kompetencji oraz ma pierwszeństwo obowiązywania i stosowania względem prawa UE, zaś wiążąca wykładnia prawa UE dokonywana przez TSUE może wykraczać poza ścisłe ramy wyznaczone postanowieniami traktatów (w tym ustalać nowe kompetencje lub nawet kreować kompetencję do tworzenia nowych kompetencji), to nie może ulegać wątpliwości, że sąd konstytucyjny państwa członkowskiego jest zobowiązany do kontroli zakresu kompetencji faktycznie wykonywanych przez UE w danym momencie rozwoju integracji. Inaczej mówiąc, jeśli organy państwa członkowskiego są uprawnione do akceptacji lub dezaprobaty (w sposób wyraźny lub dorozumiany) dynamicznej wykładni prawa UE, nie sposób zakładać, że sądy konstytucyjne są z tego obowiązku zwolnione.

Marek Dobrowolski

Autor jest sędzią SN w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych